ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 88А-12461/2026

город Кемерово                                                                            8 июля 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.,

судей Никулиной И.А., Поль Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 19 декабря 2026 года по административному делу № 2а-3257/2025 по административному исковому заявлению Шавровской Маргариты Петровны к департаменту управления муниципальной собственностью администрации Города Томска, департаменту градостроительного развития Томской области о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В., пояснения Шавровской М.П. и ее представителя Скударнова А.О., возражавших по существу доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением общественной комиссии по жилищным вопросам администрации Октябрьского района Города Томска от 21 мая 2024 года Шавровская М.П. принята на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на основании пункта 1 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации.

26 мая 2024 года Шавровской М.П. в департамент управления муниципальной собственностью администрации Города Томска (далее также – департамент) подано заявление о предварительном согласовании предоставления согласно прилагаемой схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории земельного участка по адресу: г. <адрес> для индивидуального жилищного строительства на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам рассмотрения заявления решением департамента, изложенном в направленном в адрес заявителя письме от 11 июня 2025 года № 9454, в предварительном согласовании предоставления земельного участка Шавровской М.П. отказано на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10, пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 подпункта «а» пункта 2.8 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка», утвержденного постановлением администрации Города Томска от 18 августа 2015 года № 750, с указанием на то, что в границах элемента планировочной структуры, в котором расположен испрашиваемый земельный участок, расположены многоквартирные жилые дома, что свидетельствует о возможности образования земельного участка в таких границах только на основании утвержденного проекта межевания территории. Следовательно, образование земельного участка путем утверждения схемы его расположения на кадастровом плане территории не представляется возможным. Кроме того, в качестве основания отказа указано на то, что в случае образования земельного участка в границах, указанных в представленной схеме, будет иметь место недостаток рационального использования по границам испрашиваемого участка по характерным точкам 1-2, по границе территориальной зоны Т-4 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры) и по утвержденным красным линиям.

Не согласившись с правомерностью данного отказа и ссылаясь на то, что приведенные в решении основания не соответствуют предусмотренному статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации закрытому перечню оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, в целях реализации права административного истца на первоочередное предоставление земельного участка департаментом иные земельные участки для их предоставления в аренду без проведения торгов не предлагались, Шавровская М.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании решения департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска от 11 июня 2025 года № 9456 незаконным.

Решением Советского районного суда г. Томска от 2 сентября 2025 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 19 декабря 2025 года решение суда первой инстанции отменено; по делу принято новое решение, которым заявленные Шавровской М.П. административные исковые требования удовлетворены; признано незаконным решение департамента, выраженное в письме от 11 июня 2025 года № 9456, об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду без проведения торгов земельного участка, расположенного в г. Томске на <адрес>; на департамент управления муниципальной собственностью администрации Города Томска возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Шавровской М.П. о предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 28 мая 2026 года, департаментом ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции со ссылкой на нарушение и неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права. Возражая по существу положенных в основу обжалуемого судебного акта выводов суда о том, что испрашиваемый административным истцом земельный участок не находится в границах какого-либо элемента планировочной структуры, податель кассационной жалобы указывает, что кварталы города для формирования дорожно-транспортной сети города, а также городские кварталы, определяющие вид застройки, были утверждены до введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерацией решением Исполнительного комитета Томского городского Совета народных депутатов от 15 апреля 1991 года № 407р «Об утверждении проекта детальной планировки центральной части Города Томска», разработанным в соответствии с генеральным планом Города Томска и относящимся к документации по планировке территории. Обращает внимание, что данное решение Исполнительного комитета является документом для служебного пользования, в связи с чем не мог быть представлен департаментом, так как непосредственный доступ к данному документу у департамента отсутствует.

Административным истцом представлены письменные объяснения по доводам кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административного ответчика, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены.

Статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 данного Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов: 1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; 2) проектная документация лесных участков; 3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 данного Кодекса.

Порядок рассмотрения заявления о предварительном согласовании земельного участка предусмотрен статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу подпункта 1 пункта 8 которой уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 этого Кодекса, в том числе если разработка схемы расположения земельного участка произведена с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10).

Аналогичное основание для отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка предусмотрено подпунктом 3 подпункта «а» пункта 2.8 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка», утвержденного постановлением администрации Города Томска от 18 августа 2015 года № 750.

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами.

Подпунктом 4 пункта 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, за исключением образования земельного участка для целей, предусмотренных статьей 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», статьей 3 Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», образования земельного участка для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, образования земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, а также образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нем зданий, сооружений.

Исходя из приведенного правового регулирования суд первой инстанции, разрешая по существу возникший спор и отказывая в удовлетворении заявленных Шавровской М.П. требований, пришел к выводу о том, что отказ заявителю в предварительном согласовании предоставления согласно прилагаемой схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории земельного участка, расположенного в г. Томске на территории, ограниченной переулком Болотным и улицей Свердлова, является правомерным, поскольку испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными жилыми домами, ограниченного улицами, соответственно, образовывать земельный участок на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, без утверждения проекта межевания территории невозможно.

Отменяя решение районного суда и признавая оспариваемое решение департамента, выраженное в письме от 11 июня 2025 года № 9456, незаконным, суд апелляционной инстанции указал, что в силу действующего градостроительного законодательства выделение элементов планировочной структуры осуществляется в документации по планировке территории, вместе с тем административными ответчиками не указано, какими документами установлено наличие элемента планировочной структуры – квартала, ограниченного пер. Болотный, ул. Свердлова, пер. Горшковский, ул. Загорная; Представленный административным ответчиком графический материал, на котором отображены границы элемента планировочной структуры, а также выписки из Единого государственного реестра недвижимости в отношении многоквартирных домов в отсутствие соответствующей документации по планировке территории во внимание апелляционным судом не приняты; признано недоказанным, что образование испрашиваемого земельного участка по характерным точкам 1-2 и границей территориальной зоны Т-4, а также красным линиям приведет к нерациональному использованию земель.

Между тем, судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4); проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (часть 4 статьи 41).

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (части 1 и 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.3 Инструкции о составе, порядке разработки, согласования и утверждения схем и проектов районной планировки, планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов. ВСН 38-82/Госгражданстрой (далее - Инструкция), применяемой в соответствии со статьей 7 названного Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации, предусмотрены следующие виды проектной гражданской документации по планировочной организации территории, планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов, а также отдельных их частей:

- схема и проект районной планировки;

- генеральный план;

- проект размещения строительства на очередную пятилетку;

- проект планировки промышленной зоны (района) города;

- проект детальной планировки;

- раздел «Жилищно-гражданское» строительство в составе проекта промышленного предприятия;

- проект застройки.

Проекты детальной планировки разрабатываются на отдельные части селитебной территории населенного пункта или других функциональных зон, а также в ряде случаев, на всю территорию поселков и сельских населенных пунктов при этом проект детальной планировки совмещается с генеральным планом на основании утвержденного генерального плана населенного пункта и проекта размещения строительства на очередную пятилетку (пункт 6.1 Инструкции).

Таким образом, проект детальной планировки является одним из документов планировки территории.

Как следует из материалов административного дела, в суде апелляционной инстанции (протокол судебного заседания от 12 – 19 декабря 2025 года) представитель департамента, обосновывая законность оспариваемого отказа, ссылался на наличие решения Исполнительного комитета Томского городского Совета народных депутатов от 15 апреля 1991 года № 407р «Об утверждении проекта детальной планировки центральной части Города Томска», сведения из которого внесены в государственную информационную систему градостроительного планирования и представлены суду как в первую, так и в апелляционную инстанцию в виде графического материала с отображением границ элемента планировочной структуры.

Однако какой-либо оценки указанным доводам применительно к обстоятельствам, входящим в предмет доказывания по настоящему делу, судом апелляционной инстанции не дано.

Такой подход привел к вынесению решения, не соответствующего задачам и смыслу административного судопроизводства, установленных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно требованиям статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным, суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» указано, что решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебный акт суда апелляционной инстанции указанным требованиям не соответствует, на материалах дела не основан.

Содержащийся в обжалуемом апелляционном определении вывод о том, что, согласно объяснениям представителя департамента в суде апелляционной инстанции, утверждение административного ответчика о выделении элемента планировочной структуры – квартала, ограниченного пер. Болотный, ул. Свердлова, пер. Горшковский, ул. Загорная, основано на предположении сотрудников департамента и какой-либо документацией по планировке территории описанный в решении административного органа квартал не установлен, противоречит фактическим обстоятельствам.

Мер, направленных на истребование доказательств и установление обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, судом апелляционной инстанции не принято. Полномочия апелляционного суда, установленные статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не выполнены.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, выводы суда на материалах административного дела не основаны, апелляционное определение подлежит отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

При новом рассмотрении суду апелляционной инстанции следует принять меры для всестороннего и полного установления фактических обстоятельств по административному делу с учетом характера спорного правоотношения, разрешить спор в соответствии с нормами права.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 19 декабря 2026 года отменить.

    Направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 июля 2026 года.

Председательствующий

Судьи